在2026年6月中旬发布的《供需双重失衡下，乡村文旅亟需告别量变、奔赴质变》一文中，笔者用客观详实的数据和有图有真相的实例告诉了大家一个必须要面对的残酷现实：当前乡村文旅已经深陷客流上涨却盈利艰难甚至大量抛荒的困境！究其根本问题在于“供需错配”——一是供远远大于求，二是供应端存在大量无效供给！为此，我们必须摆脱过去十几年的粗放发展，跨越量变瓶颈，完成质变升级，实现有效供给与高质量发展。

无独有偶，国务院在2026年6月29日批复《旅游强国建设“十五五”规划》，亦明确要求：以推动高质量发展为主题，以推进文旅深度融合为主线，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全，着力完善现代旅游业体系，优化旅游空间布局，培育旅游发展新动能，丰富旅游供给，释放消费潜力，提升服务质量，推进高效能治理，深化旅游领域交流合作，加快建设旅游强国......

基于上述背景，本文谨抛砖引玉，就乡村文旅如何从规模量变走向品质质变做一些转型路径探析。希望广大关心乡村振兴与文旅高质量发展的专家学者、行业管理者与投资者，以及一线从业者踊跃参与探讨，一起碰撞出更多更好的意见、建议和方案。

因篇幅关系，本文分上下两篇，此为上篇。

一、乡村文旅业控制规模量变的主要路径：三去一降一补

笔者以为，既然乡村文旅业的根本性问题是以供过于求为主的结构性问题，那就必须开展以去产能、去库存、去杠杆为主的供给侧结构性改革。实际上，在过去十年里，“供给侧结构性改革”一直是中国经济结构调整中最频繁出现的关键词之一，只是它更多锚定钢铁、煤炭、水泥、房地产等过剩严重的行业。供给侧结构性改革的主要路径是“三去一降一补”，其中真正推动结构性转型的是去产能、去库存、去杠杆这三项“强手段”主导的“减法改革”，降成本、补短板这两项发挥作用相对有限。

对乡村文旅业来讲，更需着力“三去”。一是因为供应端与需求端的天平已经严重失衡，倘若不做“三去”处理，“降补”终将于事无补；二是因为乡村文旅业本身就存在投资不足问题，通常一个村的文旅相关投资额在300万元~3000万元之间，相比投资少则一两个亿多则几十亿上百亿的大型文旅项目，其投资只是一个零头，因此很难再有资金用作“补短板”；三是因为乡村文旅业自身的运营管理成本降减空间非常有限。不少乡村文旅项目投建完成后便闲置废弃，连基本维护成本都没有。至于那些投建完成后有营业的，其运营管理成本也是捉襟见肘。并且，所有文旅项目都有同游客接待量无关的刚性成本存在。一旦减少这些刚性成本投入，便意味着基础管理水平和服务质量的下降，内容、软件、经营等更谈不上，从而形成恶性循环。

就“三去”而言，由于：

1、乡村文旅项目的产能（客容量）在策划规划设计阶段就已基本确定，故一旦投建完成，就没办法像工厂那样通过控制生产来大幅度压缩产能（实际上，工厂压缩产能也往往意味着投资浪费与亏损）；

2、乡村文旅项目“生产制造”的是无形产品，故它也不像房地产，房子建成后可以通过各种途径来消化库存，即它没有“库存”可去；

3、乡村文旅项目不可移动的固投占比非常大，尤其是基础设施投入，而“杠杆”主要是用在这些固投上，故后期也没有太多“杠杆”可以去化，除非可获得利息减免或者贴补。

因此，乡村文旅项目的“三去”首先必须从“源头”即起心动念开始控制----即接下来全国各地都应该不再盲目增量和扩大规模。在巨额资金准备投入之前，多看看自身要素条件是否具备--尤其是区位、自然、人文这三个基本要素条件，多问问几个为什么--尤其是如下三个关键问题：

1、游客为什么要来你这里、不去别人那里，即你有什么差异化的核心吸引物可以吸引他舍弃竞品、千里迢迢奔你而来。

2、游客为什么要为你的产品和服务买单，即你能给他创造什么价值、带来什么收获让他乐于掏钱，性价比和心价比如何。

3、游客为什么来了还要来，或者为什么要给予好评、主动分享、自动自发帮你吸引或者推荐游客来。

上述三个问题事关决定文旅项目生死存亡的“四力（吸引力、竞争力、盈利能力、可持续发展潜力）”与“两度（满意度和忠诚度）”。如果你的答案能让绝大部分人信服，或者说策划规划设计团队帮你做的方案能很好回答这几个方面问题，能让项目具备“四力”、形成“两度”，可以考虑投入增量。否则，必须慎重，尤其是如果你的乡村还位处偏远、交通不便，1.5小时自驾车程内没有相对上规模的旅游客源地，且没什么新奇特的自然景观、人文景观、民风民俗、非遗美食等资源，而可用的投资资金又非常有限，运营管理资金和团队更是欠缺。总之，不是所有乡村都可以做文旅，更不是所有乡村振兴都要做文旅，文旅产业的门槛实际不低。

综上，乡村文旅业的“三去”重于“一降一补”，且“三去”为主得“从头去量”——控制无效供给量。在“社零”步步走低甚至同比增长出现负数的情况下，建议相关行业管理者和投资者务必冷静下来，从市场和经营角度、从上述几个方面对计划投建的乡村文旅项目做一轮真正意义上的可行性研究，而不是从怎么拿专债、怎么获取政策性贷款、怎么忽悠投资者运营商、怎么赚工程款服务费的角度做“项目包装性可研”。

当然，除了“从头去量”之外，有些地方可能也不得不对现有存量做一番优胜劣汰式的去化，将有限的人力物力财力集中到有潜力做好的优势项目上。优胜劣汰的衡量标准同样可以是上述三个基本要素的评分和三个关键问题的答案得分。对于惨遭淘汰的乡村文旅项目，在心痛之余，我们不妨一方面以“止损”思维对待，一方面将其当作“美丽乡村”或者“和美乡村”建设项目看待，一方面转做他用或者转型发展真正优势产业。不管怎样，它们对乡村面貌改变、人居环境改善、交通改善、文化传承、生态保护等等都是有益的。严格意义上讲，其中大部分投资不算浪费，只是社会效益有、经济效益无。

二、乡村文旅业实现品质质变的关键路径：三改一顺一保

相对控制规模量变而言，乡村文旅业的品质质变应是大家更乐于探讨的。对此，笔者以为关键是要两手抓：一手从新建项目开始抓品质，一手则对现有存量项目做提升改造。不管哪一手，其关键路径都在于“三改一顺一保”。“三改”包括改变思想观念、改良资金用途结构、改善体制机制，“一顺”指顺应时代发展市场需求，“一保”指保障投资和经营安全。

（一）改变思想观念

1、首先要改变造成大量“无效供给”的“重自我轻市场”的思想观念。

迄今为止，绝大部分乡村在开发建设文旅项目的时候是以“领导者意志”为转移。其“领导者”可能是县区领导、乡镇领导、地方国企领导、包村干部、第一书记、村委书记、乡村振兴指导员等。大部分“领导者”主要考虑“村里有什么要修复、村里要建设什么或者我需要做什么、我想做什么”，极少考虑“市场需要什么以及要做想做的对市场是否有吸引力、竞争力和盈利能力”。而且，很多“领导者”不是自信心满满--相信本村文旅资源非常好或者自己眼光不错创意很好思路很对，就是误以为“他山之石可以攻玉”----认为别人的网红景点网红项目以及好形式好做法搬到我这儿也能走红。鲜少有人会去认真研究、把握不断变化的市场需求，会以市场需求为导向、结合自身特色资源开展策划规划设计建设工作。甚至，相当一部分“领导者”不知道文旅项目建设最重要的是得满足“未被满足的目标市场需求”、让目标市场乐于消费甘愿买单，更不知不同目标市场需求是不一样的（如下图所示）、同一目标市场需求也是在不断变化的。

其实，所有产业底层逻辑都是一样的：只要想让产品有市场，就必须以市场为导向开展产品研发和生产工作，如此才能创造“有效供给”。切不可将自己想要、自己喜欢的，当作市场想要、市场喜欢的。

2、其次要改变造成大量“无法供给”的“重建设轻运营”的思想观念。

过去，绝大部分地方“领导者”不是心里眼里根本没有“运营”概念，就是误以为乡村文旅项目建成之后自可外包经营、自可通过收取租金或兜底回报金等坐收渔翁之利，有的甚至误以为项目一旦建成就会有游客不招自来、就有消费、就能赚钱。这几年，也许是见多了全国各地文旅项目建成之后没人运营的浪费和痛楚，不少专家呼吁“运营”，不少“领导者”也开始重视“运营”。因此，有一定先见之明的业主方往往会要求建设单位甚至策划规划设计单位要负责运营管理，临场觉悟的业主方会在临近建成时踩刹车--要求等运营管理公司进场后再按运营管理公司方案做收尾工程，知道运营重要但不懂得要运营前置并深度介入的业主方会一边开发建设一边招募运营管理团队或业态投资运营团队，有自运营想法和抱负的则会在建成之后成立自有运营管理公司、招聘乡村CEO......客观讲，这些都是一种进步。只是，纵观全国，不是难以招到运营管理团队，就是招到了或者自营了却做不起来。究其原因，主要在于：

①业主方没有将运营前置并让其深度介入：大部分乡村文旅项目虽然花钱投建出来了，但因为前期不重视运营，没有按市场导向、未将运营前置、未让运营团队深度介入项目前期，结果导致最终做出来的东西无法运营（即形成了“无效供给”）。这些项目往往不具备有效文旅项目所应具备的“四力三度”（如上文所述），且到了考虑运营之时已无资金解决“四力三度”问题。俗话说：巧妇难为无米之炊。一个项目若先天要素不足、后天打造不好，再强的运营管理团队都没法将其运营管理好，因此也不敢冒然接手。倘若有某个团队、个人或者企业说他有办法做好此类项目，那多半是忽悠甚至欺骗。

②业主方对运营管理存在误解：一是误以为运营管理是项目建成后的事情，前期不需要考虑，更无需运营管理团队介入，结果出现第①点所述情况；二是误以为运营管理不需要多少资金投入，从未想过要给自己做运营管理储备资金，也不曾料到要找有一定资金实力的运营管理团队并非易事。实际上，运营管理是个系统工程，不但对专业要求和人才、渠道、媒体、客户、主管部门等各种资源储备要求很高，而且对运营管理资金投入实力和抗风险能力要求不低；三是误以为只要是专业团队运营就一定能赚钱，不存在任何经营亏损的风险，或者误以为运营团队会争相抢夺一个不必做几千万上亿固投却拥有经营权的项目，因此通常会希望或者要求运营团队“兜底”--不仅要承担运营管理成本和风险，而且要负责投资运营管理所需设施设备用材物料软装乃至业态、给付固定租金或者承包金、承担投资利息、承诺投资回报等等。与此相对应的是，运营管理团队通常存在以下三种情况，导致双方需求很难契合或者只是表面契合。

③一般策划规划设计建设单位自身并没有运营管理能力：每个企业都有自己的定位和擅长之处。运营管理是文旅项目各环节中最难的一个环节，一般企业都做不了。而且，真正意义上的运营管理需要投入、需冒风险，策划规划设计建设单位若不是客户要求或者当下拓展业务有难处、服务与工程款项不好要，其实并不愿意去做这种投入、去冒相关风险。这些单位即使为了拿业务，会应允业主方做运营，可实际上他们不是想着外包给别人做，就是想着做滥了、违约了也无所谓，或者把派几个人在现场的“看守、维护、接待”当作“运营管理”。

④一般没有文旅项目全盘经营管理经验的团队对运营管理存在跟业主方一样的误解，并且缺乏各方面资源储备。这些团队有的原来是做旅行服务商（如旅行社、研学机构、拓展机构等），有的原来是做文旅项目中的某个业态（如民宿、餐馆、二消项目等），有的原来是做媒体或者广告......他们原来所从事的只是文旅链条中的一个环节，对文旅项目全盘运营管理实际缺乏全面认知和相应能力、资源，进驻之后虽然要比完全没有经验没有资源的团队好，但大多以“小打小闹”为主，很难成气候。

⑤业主方自建的运营管理公司很难做成功。一般乡村文旅项目的业主方不是政府、国企就是村集体，他们自建的运营管理公司往往实行行政化管理，中高层大部分是由乡镇干部、村干部担任，大多存在本文所述的思想观念问题。即便有些思想观念不成问题，而且能力非常强，或者聘请了有经验有能力的职业经理人，也普遍受制于体制机制和资金限制，很难应对瞬息万变的市场。

⑥经验丰富、实力雄厚的景区管理公司相对慎重和挑剔。过去，这些景区管理公司与酒店管理公司一样，均以“委托管理”业务为主，只有少数在大环境欣欣向荣的背景下会选择一些很好的文旅项目做承包经营、租赁经营或者合作经营。当下，大环境相对不好，加上很多景管公司过去都遭遇过业主方违约之痛，故在选择项目时非常慎重甚至挑剔。真做实干的基本上都不敢冒然在项目及营商环境不是特别好的情况下接受业主方的“兜底”要求。

实际上，真正的“重运营”应该是从项目起步就开始重视，就让运营管理团队深度介入全过程。为此，要不自行组建团队做整个项目的全盘全过程运营管理，给付必要的薪资福利奖金与工作经费，并配套市场化的体制机制，要不就跟招标委托可研策划规划设计建设团队一样，花钱采购专业运营管理服务。而且，无论是自建团队还是外聘团队，都应该给予充分的信任和足够的授权，让专业的人做专业的事，同时提供充足的品牌宣传、市场销售、产品迭代、服务升级、现场运维等资金。如果这两种方法都不可行，则至少也该聘请懂市场懂经营的团队做可研策划规划设计，或者聘请熟悉项目全盘全过程运作的专家做前期工作顾问，“从头开始”做出一个让实力运营管理团队将来乐于租赁经营或敢于承包经营的项目。

至于最常阻碍业主方与运营方合作的“兜底保障”问题，个人以为：业主方不应总想着要运营方“兜底保障”，运营方能保障应保障的应该是“比业主方自营效益好”。如业主方自营一年可盈利一百万元，则将同样投入交给运营方，运营方应该要能保证经营管理一年的利润超过一百万元，超出部分可享受高额提成奖励；反之，如业主方自营一年亏损一百万元，则给予同等投入情况下运营方必须保证经营管理一年的亏损少于一百万元，减亏部分同样可享受高额提成奖励。假如二者都能在此认知基础上开展合作洽谈，则不难谈成。没有历史数据的，可参考同业。实际上，若是业主方自行组建运营管理团队，更是没有一个团队成员能为项目保证什么。

3、要改变“重硬件轻软件”的思想观念。

在“拼资源”的年代，文旅项目的确只需要做好“硬件”即停车场、游客中心、旅游厕所、游步道、餐厅、酒店或民宿、购物场所、观景台、活动广场、文化展馆、休闲场所、导视导览系统之类即可交付运营。疫情结束前，若是加入点网红打卡点、游乐项目、极限挑战项目、二消业态项目，似乎也马马虎虎能够满足运营需要。但是，这两年市场已发生翻天覆地变化。新旅界于2026年4月发布的《重构、迭代与新生：2021-2025中国文旅市场时代演进与消费洞察》显示：

①游客消费价值已从“性价比优先”升级为“心价比导向”。超过60%游客关注文化内涵。文化认同、文化体验、情绪体验、疗愈、社交分享成为消费新增长极。其中，体验型消费占比从约28%升至约42%，超60%Z世代愿为情绪体验付费。这其中所说的每个“消费新增长极”都与“软件”密切有关，与“硬件”关系反而不大；

②产业边界从“单一观光”走向“多元融合”。其中，沉浸式体验消费规模超8500亿元（不含住宿/交通）、文旅+康养市场规模超4500亿元、文旅+教育超2800亿元，融合业态成为行业核心竞争力，而融合业态的关键在于“软件”；

③运营核心从“资源依赖”转向“内容创新”。内容创新成为文旅项目破圈关键，年均更新产品的目的地客流增长超2倍。而“内容创新”重在“软件”。

聚焦到乡村文旅，中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会所做的《2025年度乡村旅游业发展情况报告》也显示，2025年乡村旅游业态其实已经开始“存量升级+增量创新”双轮驱动，不少地方已经打破传统乡村旅游“观光为主、体验单一”的局限，实现以“软件”为主的传统业态提质与场景体验延伸双升级：

①传统业态提质：产品迭代，从“基础供给”到“品质体验”，从满足基本需求的功能性硬件供给转向满足创造情感价值的体验性软件服务

②场景体验提升：场景扩容，从“白天”走向“夜晚”，形成了“有文化、有特色、有温度”的夜间消费场景，激活了乡村旅游“第二增长曲线”。

遗憾的是，放眼全国，绝大部分乡村文旅项目只做“硬件”不做“软件”。如古街古镇古村修建好了一大片老房子，但几乎全是空壳，不仅没有文化体验项目、沉浸式体验项目、疗愈康养项目、休闲游乐项目、户外挑战项目、研学产品等等，而且餐厅、酒店/民宿、休闲场所、购物场所通常没装修更没经营所需的设施设备与物资，美学设计欠缺，经营、管理、服务、专业技术人才普遍缺乏，相关数智化管理和服务系统普遍缺失。此等只有硬件没有软件、只有空壳没有内容的状况，势必难以满足当下游客对“文化体验”、“内容创新”、“情绪价值”的需求，势必无法形成“高心价比”。这就好比一个卖酒的厂商，酒瓶做了一堆，可作为核心消费对象的酒水却没酿，酒瓶也缺乏个性与美感，更缺乏酿酒、装酒、卖酒的人才队伍和软件系统，这酒厂自然无法经营。

（二）改良资金用途结构

如果说思想观念是乡村文旅质变的上层建筑的话，那资金用途结构便是乡村文旅质变的物质基础。在思想观念改变的基础上，若资金用途结构能随之改良，则一切可期。

1、资金用途结构改良的第一个关键点是要给全程全盘运营管理拨出一定比例的资金，而且要从源头开始支配使用，贯穿全过程。

今天，已经越来越多的乡村文旅项目业主（通常是乡镇一级政府、村委会或者地方国企）意识到运营管理资金的必要性，因此不少会要求建设单位从工程利润里预留一定比例，或者采取EPC（F）O模式。这种模式将可研策划规划设计建设团队和运营管理团队合为一体，让他们用EPC的利润来反哺O，这不仅对解决运营管理资金有一定效用，对减少乡村文旅项目资金流失也有一定帮助。只是，这种做法依然存在三方面问题：

①EPC(F)O往往是以PC（采购和建设单位）为主，运营管理团队选择权掌控在PC手中，未必能够选到优质的O，也未必能够很好发挥O的作用，且有些采购建设单位从一开始就只想捆绑O以“拿项目做工程”；

②EPC(F)O之PC端往往不愿意在项目前期投入运营管理费用，相关资金支配和O端介入往往要等到项目建成后才开始，这便意味着无法真正做到“运营前置”和“运营一体化”；

③对乡村文旅项目而言，这种做法下的F（运营管理资金）同样有限。假设一个乡村文旅项目总投2000万元，按10%计提F，也只有200万元，何况更多乡村文旅项目投资只有1000万元左右，而建设方能够“割肉让利”的可能连5%即50万元都不到。可任何一个项目的运营管理，它首先都要配置经营所需的设施设备用材及易耗品；其次都要有筹备期和开业期所需的经营策划费用、人力资源费用、市场营销费用、品牌宣传推广费用、开业活动费用等启动资金，原有项目不具备经营管理条件的还需要有提升改造资金；第三都要做好一年半载不赚钱的准备。若是遇上项目自身有问题或者天灾人祸，则可能三五年内都要亏损。因此，CPC(F)O模式下的F很难匹配运营管理所需启动资金和风险储备金。

需要注意的是：很多人都误以为运营管理不需要投资，甚至把招几个人负责接待、做卫生当作运营管理。殊不知，少数几个人只能做乡村文旅项目中的某个业态（比如餐馆、民宿、茶馆、购物场所之类，一个业态2-5人）。除了这些业态之外，乡村文旅项目还有大量地方需要用人需要花钱，比如高管人员和费用、市场营销人员和费用、品牌广宣人员和费用、后勤人员和费用、经营用材用品采购费、设施设备花草树木维护更新费、各种场地租金水电费、办公费接待费差旅费等等。若是要自营疗休养、演艺、非遗体验、户外活动、研学等内容，则还需要进一步承担相关人员和易耗品费用。没有这些经费撑起整个项目，就无法吸引游客、服务游客、形成游客满意度和忠诚度。一旦没有游客，业态就没人消费，最后会连两个人都养不起、水电费和租金都出不起。

2、资金用途结构改良的第二个关键点是要给“软件”拨出一定比例的资金，“软件”范围包括但不限于各种数智化软件系统开发应用、各类专业服务导入、软性装饰与氛围营造、演艺产品开发、互动体验项目植入等等。

众所周知，长期以来乡村文旅项目投资普遍“重硬件轻软件”，有的甚至在“软件”投资上不做一分预算。可与此相对应的是----当下游客软性需求在不断升级，其消费关注点与“软件”关系更为密切。例如：

①这几年最为红火的沉浸式体验，它更多需要软装布置、需要氛围营造、需要NPC互动，需要大大小小的演艺与活动带动；

②市场热度位列第二的文旅康养更多需要在“服务”上下功夫，需要从卖“一张床”转向卖“一种生命状态”。如亚朵集团旗下的上海北外滩萨和酒店就把大堂预算让给五感系统----压缩大堂视觉炫耀性投入，把钱砸进“声光气味触觉”联动的五感深睡系统；如作为全球疗愈酒店“活化石”的齐瓦颂不仅反常规配比客房和理疗房（58间客房配置70间理疗房），而且不卖客房只卖疗愈套餐----将住宿、理疗、餐饮、健康咨询深度捆绑；

③乡村文旅最常见的“研学”同样需要在“内容”和“服务”上下功夫。因为，如今的研学游客已不满足于“参观游览”博物馆、古迹、自然景观等，而是追求历史文化、自然科学、非遗技艺的深度学习，注重体验的专业性与系统性。这些要求研学基地必须要有充足的资金用于打造系统的教学/实操学习体系、开发深度沉浸式体验性学习产品，提供专业讲解服务和专业导师指导。

3、资金用途结构改良的第三个关键点是要给前期策划拨出一定比例的资金，给后期提升改造或迭代更新预留一些资本。

众所周知，乡村文旅项目资金绝大部分都用在建设上----占比可达95%甚至更多，极少部分（约2.5%-5%）用在规划设计上，而策划资金则同运营管理资金一样----基本上没有来源。然而，策划是文旅项目开发的第一步。策划构建战略、瞄定方向、谋定全局、构筑内核、谋划思路，可以说是决定项目高度与成败的核心生产力。可研、规划、设计、建设、运营无不需要以策划为原点，在策划引领下步步展开。因此，策划环节必不可少，策划费用不能没有。一个未经策划的项目，往往是一个没有灵魂没有“四力（吸引力、竞争力、盈利能力、可持续发展潜力）”的项目。遗憾的是，绝大部分乡村文旅项目业主方意识不到这点，很多还因为国家没有这方面强制性要求而认为不需要做策划，或者以为策划只是“几张纸”，没什么成本、也不值钱。殊不知，前期策划没做或者做不好，后期几千万几个亿的投入可能都会打水漂。而高水平的策划，可能只是一个策略、一个创意、一个思路或者一个名字、一句话、一张图，就可以让没建的项目“土里生金”或者让已建的项目“死里回生”。

此外，受需求变化快（Z世代偏好迭代）、竞争激烈（创新产品快速被模仿）、内容迭代快（数字技术赋能）、消费者新鲜感要求高等因素影响，当下文旅产品生命周期大幅缩短，以前那种项目建成后可以一成不变当“印钞机”的时代已经过去，快速迭代产品、持续内容创新、敏锐捕捉消费热点、建立多产品组合矩阵等已成为文旅项目破圈关键。因此，必须给半年后的产品更新迭代储备一些资本金。有些项目可能在运营管理团队接手后，就得做一轮提升改造或者内容打造才有办法正常营业，更需留下相当大一笔资金。

上述资金用途结构改良最好是有政策保驾护航，并由银行或者主管部门划定指导性的各类资金占比范围（注意是范围值而非固定值），在此基础上由项目业主方和运营方根据项目实际需要灵活掌握。至少，银行要打破专债、项目贷只能用于固投或者硬件建设的禁锢，主管部门要引导业主单位重视策划、软件建设、运营管理、产品更新等方面投入，并且在审计、考核等方面做出适应性改变。

（三）改善体制机制

如前所言，乡村振兴背景下的文旅项目成功的少失败的多。失败的表象是没人经营或经营亏损，失败的深层次原因是“供大于求”与“无效供给”。后者即“无效供给”除了源于重自我轻市场、重建设轻运营、重硬件轻软件外，还源于政府、国企乃至村集体的体制机制问题。具体表现为：

1、体制层面

①政府主导过度，政企边界模糊

一是大量行政主导代替市场运营。由于地方政府相对重基建、重硬件、喜欢做形象工程、热衷于打造样板示范点，也没有太多时间和精力去研究市场、策划内容、创意产品，大量财政资金自然而然投向游客中心、停车场、道路广场、古建立面、村庄门面、展馆纪念馆、酒店民宿、景观亮化等基础设施和常见工程。由此，难免形成 “重建设轻运营、重硬件轻软件” 的通病，项目建成后普遍闲置亏损。

二是政企不分、角色越位。放眼全国，不少地方是乡镇政府、村集体直接下场指导规划设计、主抓建设工程、统筹经营管理，既当裁判员又当运动员。更有甚者，既做甲方又做乙方，尤其是在建设工程领域。即便是有国有平台公司或者村集体企业承接项目，同样行政思维浓厚，“行政化”倾向严重。因此，做出来的东西难免缺乏“市场化”，基本上是领导喜欢的、村委需要的，而非市场喜闻乐见愿意买单的。

三是短期政绩导向明显。一方面，由于干部任期较短，往往追求在其任期内一年见效、两年出彩，且政策性资金也有使用时间要求，故没法进行慢周期的文化深挖、产品打磨、产业链培育；另一方面，行政化体制下的缓慢决策与漫长流程往往会耗费大量时间，因此导致真正留给项目策划规划设计采购建设的时间并不多，难免引发大量低水平低质量的赶工建设。

②部门条块分割，多头管理、权责交叉

一是职能碎片化。文旅行业的特点是“关联性强”，项目同属文旅、发改、农业、国土、住建、林业、水利、生态环境、财政、税务、人社等十多个部门管理。这些部门各自履职、互不统筹，常常出现“谁都管、谁都不管”的现象；部分领域存在部门职责重叠、多头管理，导致“有利争着管、无利踢皮球”；用地审批、业态审批经常出现政策冲突，如文旅鼓励开发经营，环保、国土、林业、林业执法收紧，项目反复整改，甚至被迫拆毁。

二是统筹机构虚化。多数县域仅设立临时性协调小组，无实体化专班，无常设人员与考核机制，协调会议流于形式，跨部门事项长期悬而未决。国土空间规划、村庄规划、文旅专项规划、林地规划等往往相互脱节，政策不是随时调整就是解读不同。

三是审批链条冗长。用地、建房、业态经营、非遗开发、林地使用、耕地使用、水面使用分属不同审批端口，环节多、周期长。

四是政策性资金分散。以专项债、政策性贷款、各部门补助奖励等政策性资金投入为主的乡村文旅项目通常还需要拆分包装，多头申报财政资金，造成资金分散、难以同时集中投入使用。

③基层治理体系薄弱，村集体主体缺位

一是村集体权责不对等。如资源所有权和征收责任虽然在村集体，但开发审批、用地指标、项目决策权集中在上级部门，村集体话语权不足，资源盘活处处受限；如财政资金虽然是下达给村集体使用，但每一笔都需要乡镇资金管理部门做预算审核与结算审核，也都需要“走流程”（简单如议价流程、邀标流程，复杂如公开招标流程）。

二是村级治理能力不足。村干部普遍缺乏领导和组织能力，缺乏对旅游市场和文旅项目特点的正确认知，更无文旅项目运营管理能力、资本运作能力、业态策划与招商能力等，且存在本位主义，大多只乐衷建设而拒绝运营；合作社组织松散，难以统一村民意愿，土地流转、房屋改造经常出现邻里纠纷；村民自治和共建方面，尽管不少专家呼吁乡村文旅项目要更多让村民参与进来，给予股份分红、共营各种业态、共享长期红利等，但真正让村民参与时，很多村民却并不乐意----大多村民害怕承担风险，只想有固定回报，或者希望在有固定回报的基础上再享受分成。

2、机制层面

①投融资机制不畅

一是财政资金机制僵化。如涉农资金条线分割，农业、乡村建设、文旅专项资金不仅不能统筹打包使用，而且指定用途、限定时间，难以根据项目需要灵活使用。又如资金大多要求投于基建或要形成“固定资产”，不支持内容打造、软件投入、运营管理、人才薪酬、宣传推广、市场销售，导致项目重固定资产投入，轻经营性流动资金。

二是市场化融资渠道堵塞。一方面，集体建设用地、农房、山林资源难以合规抵押，缺少符合乡村项目的信贷产品；另一方面，各方面原因导致社会资本观望情绪浓厚，不敢长期投入重资产项目。

②人才激励与考核机制缺失

一是人才引进与留驻机制不足。一般乡村因远离城市，生活相对“清苦”，缺乏“安居乐业”所需的教育、医疗、休闲、娱乐等各种配套，又没有针对性住房、创业补贴、孩子教育特殊政策、配偶工作机会、人才职称政策等，故很难引进运营管理所需的方方面面人才，引进后也难以长期留驻。能够被引入并且留下来的，不是本地人，就是极少数非常有情怀有梦想，且没有太多生活负担、家庭负担的人。

二是考核评价唯基建、唯投资、唯安全。无论是政府、国企还是村集体，对项目考核均看重投资额、工程进度、村容村貌改变与施工安全性，不看重客流量、营收、利润、客户满意度、可持续运营能力等，有的甚至认为后者无所谓、没有这些亦属正常，毕竟到处都这样。这种考核机制和思想理念，势必助长粗放式开发与保守式开发。在时间效率方面，不是“拖”就是“急”，前者往往导致服务方丧失积极性甚至被“拖”入绝境，后者则往往因为赶工而导致质量出问题。

三是容错与激励机制不足。由于缺乏容错机制，当下全国各地干部普遍不敢创新盘活集体资源，担心触碰土地、环保红线，宁愿保守维持现状，不愿大胆开展业态创新，有的甚至在发生“不当”行为后不惜以牺牲投资、破坏项目、侵害投资者/经营者/地方/百姓利益来换取自身的“免责”、“安全”与“进步”，造成更大伤害；与此同时，薪酬体系僵化，劳动、人事、分配“三项制度”改革不到位，未能完全实现“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”，内部活力受限 ，对核心人才和技术骨干的长期激励（如股权激励）更是缺失 。

③决策机制不灵活不科学

一是决策流程太长时间太慢。撇开政府不说，即使是国企或者村集体，也大多沿用行政化管理模式，缺乏现代化企业制度，经营决策普遍受行政干预。一般小事都要寻求“集体决策、领导拍板”，遇上大事甚至要上常委会。待到决策下来，往往已错失良机。

二是决策科学性与民主性欠缺。重大行政决策程序有时流于形式，公众参与、专家论证、风险评估等机制落实不到位，往往一切“听领导的”，导致决策失误风险增加 。同时，由于不同领导往往有不同想法，因此也导致决策事项经常随意变化，缺乏科学性，造成不可避免的浪费。

上述体制机制问题没有办法彻底解决，但对症下药做些改善是可以的。途径如：

1、体制层面

①　转变政府职能：政府退出具体项目，只负责政策制定、资金支持、奖补兑现、基础设施配套、公共文化配套、环境整治与美化绿化、财政资金监管审计、公共宣传、招商引资等，不再直接领导、决策和参与项目建设，杜绝行政干预市场化开发与经营。

②　正确定位国企和村集体企业职能：首先明确其为“企业”，在此基础上消除行政化、剥离行政职能，使其行为不受行政干预，让其更多使用市场化专业人才，全面实行现代企业管理制度，以投资收益、经营效益为核心考核目标。

③　分区域实施专班管理：基于每个镇/乡基本上都有包镇/乡领导的特点，建立**镇/乡乡村文旅实体化统筹专班。由包镇/乡的县级领导牵头，整合文旅、农业农村、自然资源、林业、水利、财政、发改、住建、宣传、科技、税务、公安、城管、环保等部门人员进入专班，实行 “一个专班管项目、一套清单抓审批”，杜绝多头管理、政策打架。文旅资源较多或宜重点发展文旅的乡镇，宜考虑组建“景区镇（乡）文旅专班”。

④　推行多规合一改革：将国土空间规划、村庄建设规划、文旅产业规划、生态保护规划统一编制，一次性锁定具备开发条件的项目选址、用地范围、建设内容，解决规划 “多张皮” 问题。

⑤　简化跨部门审批流程：推行并联审批、容缺受理，把民宿改造、营地建设、小型体验项目开发等纳入一窗受理清单，压缩审批时限。

⑥　下放部分资源开发决策权：保障村集体对政策允许的、授权范围内的山林、农房、集体土地的自主处置权，上级主管部门重点做好合规性监管，不随意干预村级资源盘活方案。

⑦　健全村级集体经济组织治理架构：规范农民专业合作社运行管理办法，完善村民议事表决制度，妥善化解土地流转、房屋租赁矛盾，调动百姓参与积极性。

⑧　充实镇村文旅专职力量：充分发挥村干、乡贤、第一书记、文旅特派员、乡村振兴指导员等的作用。客观讲，这几年来，乡村文旅乃至整个乡村振兴工作做得好的地方，都离不开他们的贡献。

2、机制层面

①　建立资金统筹机制：一是尽量整合文旅、乡村振兴、涉农建设等专项资金，打破条线壁垒，实行资金统筹打包、集中投放，提高资金使用效率，且各部门不对专项资金使用做过多的设定，只把握大方向；二是在做好项目策划基础上，对应不同资金来源、额度及可能的时间，科学制定资金使用计划，让每一笔资金都用在刀刃上，最终滴水穿石、聚沙成塔，建成一个像样的文旅项目。

②　强化市场化融资机制：一是推出适配乡村项目的信贷产品，探索集体建设用地、闲置农房使用权抵押贷款；二是优化营商环境，让社会资本投资有奔头有退出机制有安全保障，若能稳定社会资本投资预期，或与社会资本风险共担利益共享则是更好。

③　鼓励多元投入机制：一是构建 “财政引导 + 国企筑基 + 民企运营 + 村民入股” 的多元化投资开发格局；二是鼓励乡贤返乡创业就业，鼓励他们投资可自用可经营的精品业态、小微业态，如安徽岳西首倡的“一宅两院”模式产品；三是在运营管理方面根据实际情况接受各种合作模式，不强求旱涝保收式的承包经营或者租赁经营；四是推行股份合作模式，鼓励村集体以资源入股、村民以房屋土地入股，企业以资金、业态、服务、技术和各种资源入股，人才以技术专业、经营管理入股；五是健全社区参与机制，如划定本土村民经营业态配额，优先吸纳本地群众就业，把餐饮、手作、农产品展销留给村民经营，保障群众持续分享旅游收益；五是建立收益调节机制，如约定项目营收或利润提取一定比例用于村级公共设施维护与村民福利，化解企民矛盾，保障项目可持续发展、村民可持续受益。

④　完善人才引育激励机制：一是完善外部人才引进机制，如针对乡村运营师、策划师、民宿主理人、网销团队、新媒体运营团队、线下营销团队、研学团队、素质拓展团队，出台专项补贴（如住房补贴、差旅补贴），提供创业扶持政策，解决子女教育、配偶工作、老人护理问题，吸引专业人才下乡并让其没有后顾之忧；二是建立本土人才培育机制，如通过联营在实践中培育本土运营管理团队，常态化开展地方国企管理人员、合作社带头人、业态经营者专业培训，提升本土团队经营管理能力与专业素养。

⑤　优化决策机制：这点最关键的是要“去行政化”，一旦“去行政化”，政府领导干部不干涉企业经营管理，企业经营者和管理者也不必遵循行政管理机制，一切真正按市场化、现代化企业机制运转，流程自然会缩短、效率自然会提高，不受领导意志影响的决策科学性和稳定性自然也会增强。

图片来源：中央电视台2套新闻报道视频截图

因篇幅关系，本文上篇论述至此，不妥之处，还请大家多多包涵与指教。下篇将给大家分享乡村文旅业如何丰富高品质旅游供给、如何开展旅游产品迭代升级、最终如何实现品质质变和高质量发展的余下两条关键路径：“一顺”--顺应时代发展市场需求，“一保”--保障投资和经营安全。