在上篇论述中，笔者针对乡村文旅大面积难以招商、无法经营或者经营亏损背后的供需错配现实困境，围绕《旅游强国建设“十五五”规划》及其批复要求，提出了“三去一降一补”的控制规模量变之道和“三改一顺一保”的实现品质质变之法，并详细阐述了从头开始控制无效供给量、优胜劣汰现有存量、改变思想观念、改良资金用途、改善体制机制的必要性与具体做法。然而，乡村文旅高质量发展，不仅需要实行增量控制、存量瘦身、品质重塑，更需要创造与需求相匹配的有效供给，需要为此提供投资经营的风险底线护航。基于此，本篇将紧扣行业长效高质量发展诉求，接续阐释“三改一顺一保”的后面两条深层转型路径：①“一顺”----顺势贴合时代发展趋势、把握市场迭代规律、以市场需求为导向提供高质量的产品和服务；②“一保”，保障投资和经营安全、增强投资者和经营者信心。由此“一顺”“一保”，完整补齐供需失衡背景下乡村文旅全链条提质升级体系，推动产业真正实现从外延扩张向内涵高质量发展深度蜕变。

（一）顺应时代发展

自2021年开始，在感觉到疫情和科技发展已经给我们所生存的时代带来重大变化之际，笔者就于各种主题演讲、专家论坛、专题分享场合倡议全体文旅从业者要“把握时代脉搏”、“创新驱动乡村文旅高质量发展”。客观讲，五年过去，当下的“时代脉搏”跟那时相比，又迥然不同。其中大家感受最明显的有三点：一是整个社会已经向智能化转型，AI已经深度重塑生产方式与社会生活；二是整体经济下行，居民消费信心大减，社会投资变得非常谨慎；三是离火九运开启，文化、科技、新能源产业迅猛发展，房地产及其他不少传统产业跌落神坛。

就文旅市场与消费形态变化而言，综合新旅界于2026年4月发布的《重构、迭代与新生：2021-2025中国文旅市场时代演进与消费洞察》、迈点研究院近日发布的《抖音2026文旅消费趋势报告》，以及其他市场调查报告与“一线体感”，不难发现，文旅业从市场格局、消费偏好到消费行为，五年来均已发生翻天覆地变化。对此，笔者认为，所有乡村文旅乃至整个文旅产业的行政管理者、投资开发商、运营管理团队、相关从业人员都应该要能注意到并且把握好如下几点变化趋势，甚至要在此基础上有更进一步的预判能力，否则势必难以跟上时代步伐，创造有效市场供给，最终会惨遭时代淘汰。

1、市场格局已从“大众分发”转向“圈层深耕”

据统计，2025年以16-26岁学生、初入职场者为主的Z世代占文旅消费总人群超40%，50岁及以上的银发族成为线上文旅消费新增长极（2025年线上订单同比增长超20%）和中高端酒店消费主力军（占比超50%）。二者形成双极增长，但消费兴趣点、消费能力、消费行为截然不同。如Z世代热衷于沉浸式体验、电竞、国风、二次元、社交货币打造、兴趣圈层认同、小额兴趣消费、数字消费，而银发族偏好文化研学、深度体验、康养旅居、旅游观光、慢节奏生活，其消费能力、消费贡献也差异巨大，具体如下图所示。这种代际分化倒逼供给端不得不进行精准分层与圈层深耕，不得不从过去 “一刀切” 的大众供给转向 “精准化、分层化、标签化” 的小众供给。在这种情况下，每个乡村文旅项目都必须有非常精准的市场定位，并且都要针对项目瞄准的细分市场之消费需求、消费能力、消费特性策划设计产品，提供“有效”服务，打造可以与该目标市场同频共振的个性化品牌形象（IP），打上独有的消费“标签”。

2、消费需求已从基础与功能需求上升到情绪、认知、精神、身份等更高层面需求

马斯洛的需要层次理论指出：人的需要发展演进过程呈波浪式前行，各种不同需要的优势由一级演进到另一级，高层次需要的出现是建立在低层次需要相对满足的基础上的，但是，并非要等到低层次需要完全得到满足才会出现，较低一层的需要高峰过后，较高一层的需要就产生优势作用，它们之间的关系如下图所示。

文旅消费需求与国民收入和生活水平密切相关。在国民收入与生活水平大幅提高、居民生活需求已从“单一物质满足”转向‌“物质与精神并重”的今天，文旅消费需求自然从基础与功能需求上升到了情绪、认知、精神、身份等更高层面需求并产生优势作用。

结合市场实际与上述研究报告，各层次文旅消费需求的具体内容、核心影响人群、偏好满足场景以及乡村文旅存在的机会点和问题点等可归纳如下：

对乡村文旅项目来讲，不管做什么、怎么做，首先都需要满足游客的基础需求和功能需求，都要设法解决安全不达标、卫生不达标、服务不到位、安全与应急保障体系不完善、目的地交通与景交不便、餐饮住宿休闲设施配套不全或者布局不合理等痛点。在此基础上，应基于自身资源禀赋，锁定目标市场（即特定群体），策划规划设计建设能够重点满足目标市场特定消费需求的产品和服务，在某方面做出“精品”，形成“有效供应”。需要注意的是：①若什么市场需求都想满足，则什么都满足不好；②若什么都想做，则什么都做不好；③乡村文旅项目的可投资金是非常有限的，用地也是各种受限，人才更是缺乏，故当基于在地自然、文化、人才等优势，集中全力做优势精品，切忌盲目求大求全。

3、消费内容已相应从“硬性”逐步转向“软性”

文旅消费内容可二元划分为硬性消费和软性消费。硬性消费以功能型消费为核心，包括交通、住宿、餐饮、门票等；软性消费以精神型消费为核心，包括文化体验、沉浸式体验、疗愈康养、研学教育等。据业内统计：从2021年到2025年，硬性消费占比从约70%降至约50%，软性消费占比从约28%升至约42%，软性消费成为文旅消费增长核心。

硬性消费是文旅出行的必备消费。当下乡村文旅项目要想实现“有效供给”，必须顺应如下几点硬性消费变化趋势：

①餐饮消费占比持续上升，从约15%升至约25%，成为硬性消费中增长最快的品类，其具体发展趋势表现为餐饮与文化深度融合、健康餐饮受青睐、场景化餐饮升级、在地美食标准化与品牌化；

②传统观光门票占比持续下降，成为文旅消费中占比最低的硬性消费品类，其中全国A级景区平均门票价格下降约15%，其具体发展趋势体现为智慧票务普及、个性化门票设计、门票与体验深度绑定；

③经济型、中端、高端度假酒店并存，高端度假酒店入住率逐年提升，银发族中高端酒店入住占比超50%，其具体发展趋势表现为非标住宿品质升级与标准化、主题化住宿增多、智慧住宿普及、单人友好型住宿产品供给增加；

④交通方面，大交通消费以高铁为主，目的地交通消费以自驾为主，新能源自驾持续增长，智慧交通普及；

⑤购物方面，传统纪念品消费占比持续下降，在地特产消费成为购物消费主流，总体呈现文创产品IP化、在地特产标准化与品牌化、购物场景化与体验化、线上线下融合化的发展趋势。

软性消费是文旅消费的升级核心，当下乡村文旅项目要想实现“高质量发展”，可从如下几个方面着力打造“核心消费吸引物”：

①沉浸式体验消费。2025年沉浸式体验消费规模超8500亿元，占文旅总消费约19%，主流产品包括沉浸式演艺、数字光影秀、剧本杀、主题街，游客对此参与度要求特别高，注重沉浸感与社交属性，复购率与内容创新度正相关。

②疗愈康养消费。2025年情绪疗愈消费规模超4500亿元。相对而言，疗愈康养消费停留周期较长（康养旅居平均约3天），且以淡季出行为主，对服务专业性要求比较高。主流产品为森林康养、温泉疗养、禅修养心、情绪疗愈。

③户外探索消费。含2025年接待游客超过10亿人次的森林旅游消费、2025年市场规模超过2800亿元的露营消费、以小众秘境为主要场景的徒步/登山消费、刚起步的低空旅游消费。

④研学教育消费。研学不仅是青少年研学，还有亲子研学、成人研学，2025年市场规模约1000亿元。青少年重知识获取与技能提升、亲子重互动体验与安全、成人重深度体验与专业指导。核心课程为红色研学、非遗研学、自然教育。

⑤文化体验消费。包括从“打卡式”向“深度体验式” 转变的文博参观消费，以非遗手作、民俗展演、传统技艺学习为核心的非遗体验消费，以实景演出、剧场演出、沉浸式演艺为主流的文化演艺消费，以人工讲解、智能导览、定制讲解为主要形式的文化讲解消费。其中，非遗体验消费规模2025年800亿元。

⑥社交分享消费，包括拍照打卡、平台分享、社群活动等。具体发展趋势为分享场景持续创新、社群消费升级、社交与体验深度绑定、打卡场景从“网红化”向“品质化” 转变。

⑦主题娱乐消费。包括市场规模巨大（2025年市场规模超过1.5万亿元）但亏损也多（超60%夜游项目持续亏损）的夜间文旅消费、注重体验互动性与主题化的主题乐园消费、年轻群体比较偏好的音乐节/赛事/圈层活动消费。

也许有人会说：上文分析的是整个文旅市场的消费情况，并不代表乡村文旅市场也是如此。在此，笔者谨从中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会所做的《2025年度乡村旅游业发展情况报告》中提取相关信息并整理成表格给大家窥斑见豹。由下表可见，乡村旅游客群消费不但也已从“硬性”转向“软性”，甚至对“硬性消费”有了“软性要求”。

2025年乡村旅游客群主要消费需求及其表现

信息来源：中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会《2025年度乡村旅游业发展情况报告》。

4、消费行为已从“计划传统”转向“即时数字”

以上消费需求与消费内容是乡村文旅项目在策划、规划、设计、建设、提供“有效供给产品和服务”时需要特别参照的。在品牌与产品宣传推广、市场开拓与销售方面，则需要特别关注消费行为的变化。

众所周知，在2015年以前，游客出游是以跟团游为主，决策周期长，决策因素中受旅行社推荐影响占比也比较大。当时的旅游景区，团队和散客占比可达8:2甚至更多。后来，随着信息技术的迅猛发展、基础设施大幅升级、‌数字化工具赋能‌，团散天平快速向散客倾斜，如今则已完全颠倒过来，散客占比可达80%甚至更多。也正因此，旅行社渠道逐渐没落，而OTA平台、短视频渠道迅速崛起。据统计，当下OTA平台为核心预订渠道，短视频直播+私域为第一增长渠道（预计“十五五”期间将超50%成为第一渠道）。总体上，线上交易占比超过80%。

与渠道变化相对应的是，游客消费决策、预订习惯、出行方式等都发生巨大改变。在消费决策方面，短视频+社交平台触发超60%出行决策，短途游/周边游即时决策占超40%；在预订习惯方面，提前1-3天预订约占50%，短途游（周边微度假）都是提前1-3天或当日预订、中程游产品提前3-7天预订、长线游（跨省长线）提前7-15天预订；在出行方式方面，自由行超50%、定制小团/私家团约占15%、跟团游约占15%、半自由行约占15%，自由行成为绝对主流，纯观光大巴团退出主流。

以上这些变化意味着乡村文旅项目运营必须要能够做好新媒体宣传与新渠道销售工作，尤其是要能做好短视频内容传播以及公域和私域流量运营，并且最好是能提供让游客乐于自动自发做自媒体分享的内容，还能实时触发即时决策。需要注意的是：不同客群的消费行为有所不同。如：①在渠道选择方面，年轻人偏短视频直播预订、中老年偏OTA平台、高净值客群偏私域/官方直营、县域客群偏线下旅行社/亲友推荐；②在决策时间方面，银发族提前预订时间最长（7-15天）、Z世代最短（1-3天或即时预订）、家庭客群偏好套餐化预订；③在决策影响因素方面，年轻人重内容种草与社交属性、中老年重口碑与安全保障、大众客群重价格与便利性、高端客群重品质与隐私。假设某乡村做的是避暑度假康养项目，为主面向中老年群体，则平时应做好口碑宣传与OTA平台运营，在避暑旺季到来前至少需提前半个月，集中火力通过短视频直播、私域推广、OTA平台推广等方式开展宣传与销售工作，并在客户消费过程中做好专业化的疗愈康养服务和安全保障工作、提供可满足其“身份需求”的内容让其在社交平台分享，从而使“有效”的产品，通过“有效”的途径，实现“有效”的供给。

（二）保障投资和经营安全

小到一个单体项目，大到整个行业乃至产业，要想高质量发展，都离不开投资与经营主体的“安全感”和“信心”。实际上，当下全社会消费降级、各行业投资谨慎，皆与相关主体缺乏“安全感”、缺乏“信心”有关。对于投资回收期偏长、投资回报率偏低、经营易受天灾人祸影响、社会效益大于经济效益、总体偏向半公益性质的文旅项目而言，“安全保障”尤为重要。如果没有“安全保障”，文旅项目很容易中途夭折、血本无归，往往有的在红红火火时被迫宣告关门大吉，有的还没开业就宣告停业，投资者和经营者自然就缺乏信心。

“安全保障”往大里说，源于整个营商环境。早在2020年参加第2届中国文化和旅游融合发展论坛时，笔者就面向全国呼吁要“创建文旅营商好环境  发展文旅疫后新蓝海”。而且，个人一直以为：营商好环境不但民企需要，国企也同样需要！没有好的营商环境，民企做不好经营，国企也做不好。民企投资会打水漂，国企同样也会，二者都不安全。只不过，民企经营陷入困境时没人撑没人救，甚至会被落井下石、雪上加霜，或者出现树倒弥孙散、墙倒众人推的情况，故相对容易倒下，而国企情况不同。

影响文旅项目投资和经营安全的营商环境要素主要有3大基本要素8大核心要素1大生存要素，共12大要素，具体如下图所示。不过，基于笔者二十多年的文旅项目投资开发经营管理经验、服务过的上百个项目经验，尤其瓷天下项目经验，个人深刻体会：除了天灾之外，最容易对文旅项目投资和经营带来重创的是3大基本要素中的物之“土地”、人之“精神理念”，以及8大核心要素中的法治环境。

1、物之“土地”要素保障问题

我们经常在项目投资之前强调“可落地”三个字，在项目完成投建、进入经营之后强调“接地气”三字。前者最重要的是“有地可落”，后者最重要的是“落地为安”。2015年迄今，全国上下因为“土地”出问题的文旅项目和企业数不胜数。具体问题有：

①建设用地指标严重紧缺：乡村文旅所需住宿、餐饮、休闲、娱乐、康养等业态建设很难取得用地指标，甚至停车场、游客中心、旅游道路等基础设施建设用地都难以保障。原可节约用地指标的点状征地模式又在全国不少地方“行不通”，或者在某一届政府领导手上行得通，到了下一届就不行。没有用地指标会导致项目投资难以落地，“点状征地先行后不行”则往往致使项目中途夭折，投资全部打水漂，甚至会害到投资者倾家荡产。

②建设用地出让不规范：按国家相关政策文件规定，国有建设用地必须实行“净地出让”，出让前必须做“三通一平”，以确保所出让土地具备开发条件。然而，有些地方却并不遵守这些法规，也不履行招商引资合同约定，结果导致好不容易争取到指标的建设用地长期闲置无法开发。这种情况，若地方政府能正视自身问题，按自然资源部相关文件规定做有偿收回处理或者补做三通一平就还好。但若是地方政府推卸责任，有的甚至将土地“一女二嫁”或强制收回，对企业来讲则是灭顶之灾。

③缺乏专门的文旅建设用地政策：一直以来，虽然民间经常提“旅游用地”，但建设用地类别中却并无“旅游用地”之说。文旅项目建设用地都是被定性为商服用地，与城市酒店、商场、写字楼等同属一个大类，地价远远高于工业用地，而需要开发康养、旅游度假产品的旅居用地则不但与居住用地地价一样，而且很多地方谈此色变。这种地价，与文旅项目社会综合效益高于工商业和房地产、投资回收期长于工商业和房地产、投资回报率低于工商业和房地产的特点完全不匹配。因此往往导致社会资本不愿进或者不敢进。至于乡村文旅，更是很少人（包括地方政府和国企）愿意为之付出巨额土地出让费，从投入产出比角度也确实难以承受。这种情况下，很多项目不是落不了地，就是不得不用农林配套用地、自然景观与临建用地、老房子之类替代，结果往往出问题。

④旅游基础和配套设施用地政策从模糊走向缺失：在国家刚刚将旅游业定位为“国民经济的战略支柱产业”的2010年及之后五年，曾经颁发多项有关停车场、游客中心、旅游厕所、游步道及其沿线亭台楼阁等的旅游基础和配套设施用地政策。这些政策一开始因为不够明朗且各地、各部门、各级解读不同而难以贯彻实施。后来，这些政策逐渐消失。客观讲，对文旅项目而言，业态用地也许可以或缺，但基础和配套设施用地却是必不可少的。而这些土地不是因其商业效益极低甚至产生不了经济效益导致投资者不愿高价受让商服用地，就是因其点位分布极其零散导致政府部门很难给予报批土地。所以，此类用地政策非常重要、实不可缺。

⑤农林配套用地管控严格，农村闲置土地不好盘活利用：因为缺乏上述建设用地或者买不起、不愿买建设用地，在乡村文旅项目开发建设过程中，很多人难免会想开发利用设施农业用地、林业直服用地，农村闲置的宅基地与集体建设用地等。然而，众所周知，虽然很多地方鼓励发展农文旅、林下经济，但这些土地均受到严格管制，从严格意义上讲，均不可用于乡村文旅。只要是用于旅游，相关部门就随时可以无视国家部委出台的鼓励开发的政策文件，无视政企双方合同约定，不走任何法定流程，给你戴上“非农化”“非粮化”的帽子，让你身陷“非法用地”之囹圄。至于各种农村闲置宅基地、废弃集体建设用地、倒塌的民房用地、未利用的四荒地等，其盘活利用亦存在种种障碍。而且，在国土三调过程中，不少房前屋后乃至这些地块本身都被划为耕保地，导致它们基本没法开发利用。

⑥自然景观与临建用地政策形同虚设：除了古城古街古镇及主题公园，其他文旅项目（包括古村）都需要自然景观用地和临建用地。因为，对这些项目而言，没有花草树木营造的自然景观，没有养眼的自然景观背景下的高颜值打卡场景和活动场景，没有树木遮阴，就谈不上文旅。而粮食作物和蔬菜之类，因其季节性明显，且上面无法遮阴、下面行路艰难、中间蚊虫环绕，故实际难成可持续的“旅游景观”和“旅游休闲活动区域”。为此，自然资源部连年出台有关旅游项目自然景观用地和临建用地的政策，明文规定“旅游项目自然景观用地和未破坏耕作层的临建用地可视为实地未变化”（该政策迄今存在，而且体现在《土地卫片执法图斑合法性判定规则》当中）。国家几部委甚至联合出台文件，规定“旅游项目自然景观用地可以不征收、不转用、按原用途管理”。可惜，这些政策在不少地方都形同虚设。很多人不懂或者有意忽视、有意歪曲（如将“按原用途管理”歪曲为“原用途是一般耕地的就得继续种植粮食作物”，将“种植景观作物”实为“破坏耕作层”）。

更为遗憾的是：一般耕地抛荒长野草没问题，可若是种植花花草草做文旅，一旦“卫片拍到”，上述政策就“失效”了！哪怕是有规划保障及政企合同约定，哪怕有些问题是某些部门或者某些人造成（如迟迟不肯报批公园绿地，或者“不当”调整成商业服务业设施用地），基本都会被拆拆，而且往往是不经任何法定程序就认定“违法占地”、实施“违法强拆”，完全无视政企合同约定和规划划定，不顾曾经的招商引资承诺，且将一切责任归咎于企业，将所谓的“复耕”做成真正的“抛荒”！对此乱象，自然资源部虽一再呼吁“不可一刀切”、“要尊重历史”、“不可将国土卫片作为执法依据”等，但鲜少有人能够听得进去。而且，定违法强拆之人纵然是明显的滥用职权，行违法强拆之人虽然给社会造成的危害并不比杀人放火抢劫小，但他们却往往以“执法”名义逍遥法外，极少会受到处罚。正因此，全国上下文旅项目景观用地与临建用地一直走在刀刃上，悲剧层出不穷，国企项目亦不例外。这一切，让不少文旅投资者“心寒”，也让许多文旅经营者“心惊”。

2、人之精神理念问题

深耕乡村文旅赛道不难发现，决定项目能否长效存续、规避烂尾停运风险的关键，除了“物之土地” 这一首要基础要素外，人之精神理念是影响项目投资与经营安全的第二核心要素，而且这是一种无形却更具决定性的力量。它渗透在政府治理、企业经营、基层治理、公共关系的每一个环节，深刻影响着项目的投资安全与经营可持续性。如果说土地是乡村文旅的“肉身”，那么精神理念便是其“魂魄”。土地决定项目“能不能建”，而人的精神理念决定项目“能不能活、能不能长久”。

与乡村文旅相关的“人”主要包含了政府领导者与行业管理者（统称公务员）、社区居民或在地村民（统称本地群众）、消费者、新闻记者、专家学者、行业从业者。其中，前二者对乡村文旅项目的安全性影响最大，可谓一个是“天”一个是“地”。而在诸多精神理念中，开拓创新精神、契约诚信精神、正确政绩理念（即政绩观）这三者影响最大。

①开拓创新精神：破解堵点、化解僵局的安全破局力

乡村文旅普遍面临项目落地难、资源盘活难、政策适配难、招商难、经营难、缺资金、缺人才等固有痛点。但是，这些痛点并非丝毫没有解决办法。事实上，如果领导者具备开拓创新精神，许多看似无解的难题都能找到突破口，因为很多难题都属于“政策有空间、规则有弹性、落实靠智慧、执行靠努力”的实操性问题。

比如，就上述土地要素保障问题而言，不少地方就有解决办法，而且解决途径多种多样：有些地方敢于先行先试，推行实施点状供地；有些地方勇于打破部门隔阂，通过多规合一科学选地；有些地方真正重视文旅产业，会单列文旅项目用地指标、政策和地价；有些地方不会法无名定则不为，而会在遵守国家法律、政策的前提下，主动研究政策细则、探索“法无禁止则可为”的合规模式；有些地方敢于担当、敢于创新，会通过省人大立法来解决自然资源部文件都没规定、其他地方也无先例的敏感地带局部开发问题；有些地方会通过“一事一议”方式解决重点项目的用地选址、指标、政策与地价问题；有些地方面对历史遺留问题或者新旧政策冲突问题，会胸怀百姓、心系民生、主动靠前、向上争取、尊重历史、尊重事实，会秉持保护企业促进经济发展的思维想方设法创新突破解决问题。

反之，部分基层干部存在“多做多错、少做少错、不做不错”的躺平思维、保守思维，凡事只讲惯例、不讲变通，只卡条文、不谋出路，只顾自己“帽子”安全、不顾地方经济能否发展、更不管企业与企业主死活。面对项目推进中的疑难问题，不研究、不想方，一味以“政策不允许”为由推诿搁置。面对项目落地后的合同履行、政策落实难题，不探索、不设法，简单以“政策变化”为由拒绝履约。客观上，很多人并没有吃透政策，尤其上层领导，往往只听属下汇报且偏听偏信、草菅企命。这些行为，不是导致文旅项目卡在落地初期，企业前期调研、规划设计、资金筹备成本全部沉没，就是导致文旅项目半途而废，不仅造成投资损失，更直接破坏区域文旅营商环境。由此可见，开拓创新精神是化解实操风险、保障项目投资安全的第一软性支撑。

②契约诚信精神：维系多方合作、保证投资经营安全的底层基石

乡村文旅项目涉及的利益主体极为复杂——政府、企业、村集体、农户、运营方，每一方都持有不同的诉求与立场。在这种多方博弈格局中，契约是维系合作的唯一纽带。从多方签约、土地征收、土地流转、房屋租赁、房屋改造、基础建设、景观打造、业态导入、日常经营、环境维护、政策兑现到收益分红，全程建立在多方契约履约的基础之上。契约精神一旦缺失，任何一个环节若有一方违约，都会直接打破合作平衡，引发系统性经营风险，都可能将项目推向深渊。其中，政府违约的危害最为深远，村集体和农户次之。

从政府端来看，部分地区存在招商与落地“两张皮”的乱象。招商阶段为吸引社会资本重金下乡投资建设，往往会承诺按什么价格什么条件提供多少建设用地和景观用地，予以怎样的基础设施配套，给予哪些税收优惠政策或补贴奖励政策，甚至答应给予业态扶持保障、营商服务兜底等。但项目落地、资产固化后，就出现土地不报批不供应、土地价格上涨、承包金上涨、三通条件变化、配套建设滞后、税收减免政策消失、奖补政策打折、审批监管加码、各种承诺作废乃至要求单方面解除合同等违约行为。而且，为了让这些违约行为“合法化”，他们往往会对合同条款进行各种咬文嚼字、断章取义、指鹿为马式的狡辩，或者认定下属职能部门不需要遵守市县区政府签订的招商引资合同。有的甚至会给企业安上各种罪名，全然不顾合同是双方签订的，倘若合同条款真有不妥，更多也是他们造成之背景。这些政府违约行为往往导致项目无法持续开发、难以正常运营，最终陷入停滞烂尾困境，不仅造成直接经济损失，更摧毁了投资者对营商环境的根本信任。

从村集体与农户方来看，唯利是图、契约意识淡薄是全国各地普遍存在的高频风险点。部分群众无视合法有效的土地流转合同、房屋租赁合同、项目合作协议等均为常态。而且，不少人存在双重功利心态：看到项目初见成效、价值提升后，便滋生“红眼病”，随意毁约涨租宰客、单方面终止合作、阻挠正常经营、索要额外补偿、找政府找企业讨要各种利益，甚至肆意破坏、偷盗企业财物，最终让投资者或者经营者在当地做不下去；反之，看到项目经营不好，或者自身收益不及预期，则生出“白眼病”，发出各种不满、处处挑刺、层层设卡，不仅为难企业而且为难政府，意图用各种手段把投资方运营方逼走。

当然，投资企业、运营方的违约行为也不罕见，且同样会引发安全风险。其常见违约行为如擅自改变土地用途、擅自变更规划业态、缩减建设资金、缩减运营投入、逾期不建、拖欠村民收益或员工工资等。这些都会直接引发政企纠纷、村企矛盾，最终甚至导致企业不得不退场。不少政府和企业解除合同，就都是以“缩减投入”和“逾期不建”为理由。

上述多方违约乱象，本质是契约诚信精神的缺失，也是当前乡村文旅投资信心不足、项目存活率低的核心原因。无契约则无稳定，无诚信则无长久，契约诚信精神可以说是乡村文旅投资经营安全的底线软实力。

出让多年未依法履约做三通的项目图示

③正确政绩理念：守护乡村文旅项目长效安全的关键保障

政绩理念即政绩观，是2025年底以来的高频热词。党中央之所以提出要树立正确政绩观，并且逢会必提，还要求在全党开展树立和践行正确政绩观学习教育，是因为：我国已进入高质量发展阶段，单纯追求GDP的政绩观已无法适应新发展理念的要求，政绩观必须从“有没有”转向“好不好”，更加注重发展的质量和效益。然而，一些地方和干部却存在政绩观偏差：有的没有“立党为公、执政为民”理念，有的热衷于搞“形象工程”“政绩工程”；有的重短期轻长远，急功近利，甚至透支未来；有的新官不理旧账；有的重局部轻全局；有的重数据轻实效；有的甚至弄虚作假......

以上政绩观问题在乡村文旅业表现其实非常突出，而且已经严重影响乡村文旅业投资与经营安全，亟待整治。如：

①个别领导干部心里只有个人的“安全”与“进步”，没有“公”、没有“民”、没有“政绩”，更没有“政绩应为人民而树，要把为民造福作为最大政绩，要创造经得起实践、人民、历史检验的业绩”等思想理念。因此，他们不是不作为----如在任几年都不关心不履约不推动真正可以造福一方百姓的文旅项目发展，就是为了保护“自己人”或者为了谋取个人私利而乱作为----如滥用职权搞违法强拆，肆意践踏企业资产、破坏当地文旅经济发展与乡村振兴成果，且在强拆之后又以各种方式为自己的违法行为找借口、做背书，最终干垮企业，致使投资者、经营者躺平，导致大量群众丧失在地创业与就业机会。

②部分基层干部秉持短期政绩思维，重建设、轻运营，重投资、轻实效，重短期曝光、轻长期效益。热衷于打造看得见、见效快的形象工程、面子工程，盲目跟风上马文旅项目，只追求任期内的投资数据、建设规模，不考量项目的市场适配性、可持续运营性、群众收益性。项目建成即任务完成，后续无人管护、无人运营、无人升级，最终沦为闲置资产、低效工程。

③有些领导干部新官不理旧账，缺乏可持续发展理念，缺乏“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，没有历史耐心和战略定力，不愿一张蓝图绘到底，不肯一茬接着一茬干，喜欢自己做一套，甚至有意冷落、打压前任招商引资的项目和企业。这种不正确的思想理念导致新官上任三把火，一届干部一套规划、一任领导一个思路、一朝天子一朝臣的现象时有发生。那些否定前任规划、搁置既定合约、中断扶持政策的行为轻则导致企业长期规划被打乱、持续投入被中断，使得项目陷入合约履行终止、政策断层、推进停滞的僵局，重则引发景区关门、企业倒闭、投资者倾家荡产。可以说，“新官不理旧账” 是乡村文旅项目最致命的杀手之一。它让社会资本下乡面临极大的不确定性风险，严重透支地方营商信用、打击市场投资信心。

所幸，上述问题已引起党中央高度重视——上层明确要求“深入纠治急功近利、盲目决策问题，抓实新官不理旧账突出问题集中整治”。与此相对应的是，多地也积极展开了专项整治，如：广西各地坚持刀刃向内检视查摆，对照政绩观偏差主要问题清单及中央巡视、督查检查等反馈问题，深入查找突出问题，推动开展统计造假、新官不理旧账、违规举债、盲目决策等专项治理，集中化解历史积案和信访问题；宁夏着力引导干部深化对“政绩为谁而树”的思想认识，推动“办实事、解民忧”成为检验学习成效的重要标尺；安徽要求“严格落实'新官必理旧账'工作要求”，贵州提出“牢固树立'理旧账也是政绩'理念”。当然，有些地方是存在“说一套做一套”的现象，如省领导讲话要求“新官理旧账”、要求“领导干部讲话要算数”，而县领导却同步做着不理旧账、不守约、不算数之事。

3、法治环境问题

客观讲，上述“人之精神理念”只能在短期内保障投资经营的安全性、给予投资经营者信心。因为，人会变，我们没办法要求每个人都有开拓创新精神、诚信契约精神和正确政绩观。有开拓创新精神的人在遇到矛盾时会正向积极消除矛盾、在出现问题时会想方设法解决问题；有诚信契约精神的人会尊重合同约定、会议纪要规定乃至口头承诺，针对历史遺留问题会尊重当时当地背景与政策予以“妥善处理”；有正确政绩观的人会心存地方、胸怀百姓、以大局为重、保护来之不易的项目、保护人民生命财产安全、保护国民经济利益......但是，一旦换人，可能一切就不一样了。当人情关系缺失、道德约束失效、理念自律失灵、行政管理和服务等前端防线失守时，唯有法治能够跳出局部私利与个体好恶，以统一规则界定权责、以制度刚性约束行为、以公正裁决化解争议，彻底对冲人为不确定性带来的经营隐患。即，唯有刚性、公正、稳定的法治体系能够守住投资底线、规范经营秩序、化解矛盾纠纷、为项目全生命周期安全保驾护航，法治环境也必须成为乡村文旅投资与经营安全的最后防线。

不过，当下有些地方的法治化营商环境也有待优化，以权说法、以权压法、政法一家、官官相护等现象并不鲜见。结合笔者的亲身经历与二十多年来的行业观察，私以为，要想把法治这道防线筑牢，必须在旅游强国战略的顶层设计下，从上至下补齐法治短板、健全制度体系、肃清行业乱象：

（1）首先必须从制度源头入手，系统完善文旅相关法律法规与政策体系。

即：针对当前基层实操中条款模糊、界定不清、新旧政策冲突、配套细则缺失、解读存在歧义的法律法规政策问题进行全面梳理、修订与明晰，为基层执法提供清晰依据。以土地要素保障为例，需要重点完善的至少有如下十项内容：

①文旅建设用地指标的保障性（如单列“旅游用地”地类并明确此类用地的指标保障政策--每年新增多少、在总建设用地指标中占比多少、什么情况下可予以专项解决）；

②文旅建设用地供地方式的灵活化（如明确全国各地都可以实行点状供地，都可以在各类保护区的规划指定范围内进行“明确限度的开发”）；

③文旅建设用地主要规划控制指标的科学化（如退距、容积率、停车配建、地下空间利用、配套设施要求等根据文旅项目实际情况科学设定）；

④文旅建设用地价格政策的合理化（如与文旅项目的半公益性质相匹配，不再套用商服用地价格政策）；

⑤文旅建设用地交付条件的法定化（如以立法方式规定文旅建设用地出让必须实行“净地供应、三通一平”，或者法定一平可以根据文旅项目开发实际需要协商确定做与不做，但三通必须做。若相关部门违反这些法规或者政企合同约定，必须有偿收回土地，回收价格应在不让企业无端亏损的前提下确定--毕竟是相关部门违规供地或者违约造成）；

⑥文旅景观用地和临建用地的合法化（如通过立法来规定文旅项目没有破坏耕作层的纯景观用地和临建用地可以用耕保地、林保地以外的其他流转土地，带有一定设施的景观用地则可以用公园绿地并明确设施用地占比，其他貌似有冲突的耕地、林地政策不得凌驾于此法律规定之上，消除部门规章之间相互矛盾的规定，避免不同人做不同解释）；

⑦法定流程的强制化（如判定用地是否违法违规必须走法定流程、决定强拆也必须走法定流程，否则当一概视为违法，相关决策者、组织者和执行者都应承担违法责任--如有法官枉法裁判也应承担法律责任。即便受害者没有举报，组织上也应予以严惩）；

⑧法律责任承担的公平化（如果通过法定流程判定企业真有违法占地，则供地方也当承担相应责任----就像行贿受贿方都应承担责任一样，相关行政管理人员也应受到处罚--至少是监管不力玩忽职守）；

⑨对于政府招商引资、供地、供房并在其合同约定、规划规定、纪要允许、行政管理下建成的项目（即非企业盲干项目），因国家需要、地方需要、规划变化、政策变化、人员变化、政府没钱无法履约、卫片拍到或其他情况导致政府必须收回项目/土地/房屋、将项目/土地/房屋转给别人或者转做他用，又或者要实施强制拆除、要部分违约的，应在赔清后再处置。赔偿款同样应以不让企业无端亏损为前提，在权威机构审计或者评估的实投成本费用基础上综合考虑资金成本、风险成本、预期收益等。

⑩在自然资源部和自然资源厅设置专门的土地纠纷处理部门或者政策法规解释窗口，帮助发生矛盾纠纷、无法在县市一级化解的政府和企业公平公正协调解决。

当然，除了土地政策法规需要完善明晰之外，文旅项目合同履约、业态准入、旧房改造、消防审批、经营权证办理、政策兑现、权益保障等关键领域的法律边界均需细化。例如：最好将政府招商引资合同纳入行政协议法治轨道，从制度源头杜绝履约打折扣、承诺不兑现、供地不给供、三通不给做、配套不给配、开发条件不给创造、土地性质随意更改、税费政策随时变卦，以及玩弄文字游戏、指鹿为马、张冠李戴、强词夺理等损害企业投资安全的乱象。在遇到合同确有歧义时，应将企业视为相对弱势群体。对违约行为，除了应依法追究违约主体责任，还应追究决策者和执行者责任。其中，对于政府招商引资并供地供房予以开发的项目，若实施违法强拆且事后亦不予赔清的，应视为“招商诈骗”予以重罚，以法律铁规杜绝欺骗式招商、盲目供地供房、违法强拆、未赔先拆、拆后不赔等行为。总之，建议通过法治化、标准化、制度化的规则重塑，稳定市场预期、消除政策盲区、堵住制度漏洞，让乡村文旅投资有据可依、经营有章可循、权益有法可保。

（2）其次，要公平公正司法执法，并强化执纪问责与刚性约束，从严整治文旅领域治理乱象。

法律的生命在于实施。要确保法治防线真正发挥作用，关键在于权力归位与司法公正。当前部分项目风险的根源，不在于法律缺失，而在于权大于法、以权压法、以权释法的惯性治理思维。个别地方行政权力干预法治流程、替代法律标准、凌驾合同契约，导致合法合约形同虚设、市场权益难以保障。因此，必须坚决厘清行政与法治边界，严禁行政权力随意干预项目合作、司法处置、纠纷判定。同时保障司法机关独立公正行使职权，杜绝“政司法一体化”倾向，确保每一起文旅纠纷、每一项权益争议都能依法依规、秉公裁判、公平公正，真正让法律成为平衡政企、村企、各方利益的唯一准绳。

司法之外，还应强化执纪问责与刚性约束，从严整治文旅领域治理乱象。对于正在发生或已形成的历史问题，尤其是群众反映强烈的问题、曾经形成舆论的问题，建议各级政府将其作为“正确政绩观的示范行动”予以正向解决；对群众有反映存在滥用职权、玩忽职守、不作为、乱作为、不守信等行为的，由纪委部门建立专项督查组，以严肃追责形成法治震慑；对于有反映存在枉法裁判的，也建议各级法院或检察院将其作为“正确政绩观的示范案件”作出公平公正的重审判决。总之，由各方通过实际行动向全社会证明：政府是契约精神的表率，而非破坏规则的变量；政府是法治的遵守者，而非超越法律的特权方；而纪委、政法委、法院、检察院、人大等是法治的捍卫者，而非某方权益的保护神。

总之，乡村文旅产业是乡村振兴的重要引擎，在全面推进旅游强国战略的背景下，乡村文旅产业的高质量发展极其重要。但乡村文旅产业跟其他产业一样，它的高质量发展离不开投资者和经营者的信心，而信心归根结底来源于公平公正且独立于行政的法治保障体系。法治环境不是锦上添花的软装饰，而是投资经营安全的硬底线。从健全法规、整治乱象，到政府守法、司法独立，每一环都关乎这道最后防线的牢固与否。

综上，“有地可落”和“落地为安”是乡村文旅项目的硬件安全底线，以“开拓创新、诚信契约、正确政绩观”为主的人之精神理念是文旅项目可持续发展的软件安全内核，“体系完善、规则明晰、司法公正、执法严明的法治环境”则是为文旅项目投资安全兜底的终极保障。乡村文旅投资具有投入大、周期长、资产沉淀深、环境影响大、经营偏脆弱、社会效益大于经济效益、总体偏向半公益性质的特点，且用地、用房、用物、用人、强弱电、给排水、大小交通、经营许可、税费奖补、环境保护、秩序维护、社区文明等环节高度依赖政策的稳定性和契约的有效性。一旦发生政府违法强拆、不履行合同、不兑现招商引资承诺、不供地不做三通、不给房屋通过各种审批、不让企业办理各类经营权证，或者发生村民违约、干扰经营管理、破坏市场秩序、破坏生态环境、损坏甚至偷盗企业财物等行为，很容易导致项目“夭折”或“半途而废”。这种情况下，企业主面临的不只是血本无归、信用损毁、事业被毁、个人身心灵和家庭出问题等，更是制度性的信任崩塌。近年来这些问题频发且得不到及时妥善解决，已使得不少社会资本望而却步。正因此，当下全国各地乡村文旅项目都愁招商难、经营难，到处在找人投资找人运营，到处没人投资没人运营。那些上规模上档次的文旅项目，虽然招商和经营相对容易，但自从没有房地产可以平衡后，民企投资积极性也不高，大多是央企、地方国企、村集体企业在做，而这些企业受体制机制限制，又很难经营管理得好，投资浪费也非常大。为此，笔者以为，文旅项目投资经营必须有安全保障，尤其需要有地之依托、人之守护、法之兜底。唯有如此，才能让投资者放心投入、经营者安心耕耘，进而为中国从旅游大国迈向旅游强国筑牢坚实根基。